Escrito por: Aline de Andrade Barbosa
A Constituição Federal de 1988 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da função social da cidade e da propriedade, estabelecendo capítulos específicos dedicados à política urbana. A regulamentação desses dispositivos ocorreu com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que definiu diretrizes para o desenvolvimento urbano e instituiu um conjunto de instrumentos destinados a orientar a intervenção pública sobre o território urbano. Nesse arranjo, o Plano Diretor passou a operar como o meio pelo qual os municípios definem estratégias de ordenamento territorial e regulamentam a aplicação desses instrumentos urbanísticos.
A incorporação desses instrumentos aos planos diretores ampliou as possibilidades de intervenção pública sobre o território urbano. Contudo, sua existência no planejamento municipal não garante sua aplicação. A efetivação dessas medidas depende de capacidades institucionais, administrativas e financeiras que condicionam a atuação dos governos locais.
Entre essas condições, destaca-se a disponibilidade de recursos públicos para viabilizar as ações previstas no planejamento urbano. Regularização fundiária, urbanização de assentamentos precários e implantação de infraestrutura urbana exigem intervenções concretas no território, cuja realização depende da alocação de recursos no orçamento público. Desse modo, a análise da política urbana a partir dessa dimensão permite observar em que medida as diretrizes estabelecidas no planejamento encontram correspondência nas decisões de gasto do poder público.
Essa observação, contudo, exige cuidado metodológico. No orçamento municipal, o financiamento da política urbana pode aparecer de formas distintas: nas peças que estruturam o ciclo orçamentário, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA); na distribuição de recursos por programas, ações e unidades orçamentárias; e, em alguns casos, por meio de fundos específicos, como os fundos municipais vinculados à habitação ou a o desenvolvimento urbano. Isso significa que a presença orçamentária de uma política nem sempre se dá de forma direta, homogênea ou facilmente identificável, o que torna necessário examinar não apenas a existência de dotações, mas também a forma como os recursos são classificados e distribuídos na administração pública.
Fonte: Jomalinis; Moreira; Almeida e Biazoti (2021)
Nesse contexto, o orçamento público pode ser compreendido como instrumento de gestão financeira e como espaço de definição de prioridades estatais. As escolhas sobre a destinação dos recursos expressam disputas políticas e institucionais em torno do uso do fundo público, indicando quais políticas serão priorizadas. A observação dessas escolhas permite compreender como as diretrizes do planejamento urbano se traduzem em ações concretas no território, ou permanecem restritas ao plano normativo.
Um exemplo a partir Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS)
A relação entre planejamento urbano e financiamento público pode ser observada a partir de diferentes instrumentos previstos na política urbana. Um exemplo que ilustra essa dinâmica pode ser observado nas ZEIS. Previstas no Estatuto da Cidade como instrumento de política urbana, as Zonas Especiais de Interesse Social correspondem a áreas delimitadas pelo Plano Diretor destinadas predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeitas a regras específicas de uso e ocupação do solo. Esse instrumento permite reconhecer juridicamente assentamentos informais, como favelas, loteamentos irregulares ou ocupações consolidadas, e estabelecer parâmetros urbanísticos adequados às suas condições físicas, sociais e territoriais.
Ao introduzir essa categoria no zoneamento urbano, o poder público passa a admitir que determinadas áreas da cidade exigem tratamentos diferenciados em relação às normas urbanísticas convencionais. A delimitação de ZEIS possibilita, assim, a elaboração de planos específicos de urbanização e regularização fundiária, a implantação de infraestrutura e serviços urbanos e a destinação de áreas para programas de habitação de interesse social.
Além de reconhecer territórios historicamente produzidos à margem da regulação urbanística formal, as ZEIS também podem incidir sobre terrenos vazios ou subutilizados destinados à produção de habitação social. Nesse sentido, o instrumento atua tanto na regularização de assentamentos existentes quanto na ampliação da oferta de terra urbanizada para populações de baixa renda, contribuindo para enfrentar processos de exclusão territorial e dinâmicas de valorização imobiliária que restringem o acesso à terra urbana.
Em Campina Grande (PB), o Plano Diretor aprovado em 2006 passou a prever as Zonas Especiais de Interesse Social como instrumento da política urbana voltado à regularização de assentamentos precários e à promoção de habitação de interesse social. A regulamentação do instrumento ocorreu posteriormente por meio da Lei Municipal nº 4.806/2009, que reconheceu um conjunto de áreas destinadas à sua aplicação. Ao todo, a legislação identifica dezenove áreas com potencial enquadramento como ZEIS, das quais dezessete foram efetivamente delimitadas no território urbano. Essa regulamentação estabelece um escopo abrangente de intervenções nessas áreas, incluindo ações de regularização fundiária, melhoria das condições urbanísticas, implantação de infraestrutura e iniciativas voltadas à produção ou consolidação de habitação de interesse social.
A observação dos documentos orçamentários do município permite examinar em que medida as intervenções previstas para essas áreas encontram correspondência nas decisões de gasto público. A análise das leis orçamentárias de Campina Grande entre 2013 e 2023 indica que a destinação de recursos diretamente associados às ZEIS ocorre de forma limitada. As dotações identificadas concentram-se sobretudo em ações relacionadas à regularização fundiária e aparecem de forma pontual no conjunto do orçamento das secretarias responsáveis pela política urbana e habitacional.
Outro aspecto relevante diz respeito à forma como essas ações aparecem registradas nas peças orçamentárias. Em muitos casos, as iniciativas relacionadas às áreas reconhecidas como ZEIS não são identificadas explicitamente como tal, estando distribuídas em programas mais amplos voltados à habitação, urbanização ou infraestrutura urbana. Essa forma de classificação dificulta o acompanhamento sistemático das intervenções destinadas a essas áreas e reduz a transparência sobre o volume de recursos efetivamente mobilizados para sua implementação.
O exemplo mobilizado refere-se a um instrumento específico da política urbana, mas a situação observada não se restringe necessariamente às ZEIS. Em diferentes contextos municipais, instrumentos previstos nos planos diretores podem enfrentar dificuldades semelhantes quando as ações necessárias à sua implementação não encontram correspondência clara na estrutura de financiamento das políticas urbanas.
Isso não significa que o orçamento constitua o único fator que condiciona a implementação desses instrumentos. Aspectos institucionais, administrativos e políticos, como a regulamentação local, a capacidade técnica das administrações municipais e as disputas em torno do uso do solo urbano, também influenciam a efetivação das políticas urbanas. Ainda assim, a dimensão orçamentária permanece como um componente relevante desse processo, na medida em que a implementação das intervenções previstas no planejamento urbano depende da mobilização de recursos públicos.
Aline de Andrade Barbosa é mestranda em Desenvolvimento Regional pela Universidade Estadual da Paraíba (PPGDR/UEPB), pesquisa sobre assentamentos precários, planejamento urbano e gestão do espaço. Integra o Observatório das Metrópoles – Núcleo Paraíba e o Grupo de Estudos e Pesquisas sobre o Urbano (GEUR), que investiga dinâmicas urbanas e políticas do espaço nas cidades paraibanas. E-mail: andrade.aline@aluno.uepb.edu.br