Escrito por: Bruna martins Silva
A Constituição de 1988 consolidou o Brasil como um Estado Social e Democrático de Direito, reafirmando a responsabilidade estatal na promoção de direitos sociais e de políticas redistributivas (Sundfeld, 2012). Essa diretriz ganha complexidade diante da herança de um capitalismo periférico, marcada por desigualdades estruturais e limitações ao desenvolvimento autônomo (Cardoso; Faletto, 1970; Furtado, 2005). A difusão do neoliberalismo nas últimas décadas aprofundou tensões entre justiça social, restrições fiscais e demandas crescentes da população, tornando ainda mais evidente o papel do Estado na mitigação das desigualdades (Albuquerque, 2015; Menchise; Ferreira; Álvarez, 2023).
Assim, discutir justiça fiscal no Brasil, tema crucial em um país marcado por desigualdades regionais profundas, significa reconhecer que o desenho tributário influencia diretamente a capacidade estatal de garantir o mínimo existencial e enfrentar desigualdades sociais e territoriais (Rezende, 1995).
Nesse cenário, a papel dos Municípios destaca-se, uma vez que, é o ente mais próximo e capaz de melhor entender as demandas sociais e, considerando, que grande parcela da responsabilidade pela oferta de serviços públicos e pela execução de políticas de desenvolvimento local ficou sob a égide desse ente (Silva, 2020; Fernandes, 2017), o qual não foi acompanhado, de forma proporcional, por uma distribuição mais igualitária de capacidades fiscais, dados de 2023, apontam que os municípios possuem apenas cerca de 2,32% em relação ao PIB (Rocha, 2025).
A recente Reforma Tributária (EC 132/2023) reacende o debate da distribuição de competências fiscais, ao propor uma reestruturação da tributação sobre o consumo, que substitui tributos de competência única por de competência compartilhada. Analisar se e como essa reforma altera as condições de gestão fiscal dos municípios e das suas possibilidades de promover desenvolvimento local e regional torna-se, portanto, essencial para compreender os rumos da justiça fiscal e do fortalecimento federativo no Brasil.
A literatura especializada aponta há décadas que o sistema tributário brasileiro opera de maneira regressiva, onerando proporcionalmente mais as camadas de menor renda e mantendo assimetrias estruturais que dificultam o financiamento adequado de políticas públicas (Harada, 2020; Alexandre, 2021). A Instituição Fiscal Independente (IFI) evidencia que os tributos sobre consumo representam mais de 45% da carga tributária brasileira, contribuindo diretamente para a regressividade do sistema (IFI, 2024).
Esse cenário é agravado pela centralização de receitas na União e pela desigual distribuição das bases econômicas no território nacional, elementos que alimentam a dependência fiscal dos municípios (Rezende, 1995; Guimarães, 2000). A EC 132/2023 surge, assim, como tentativa de enfrentar parte desses entraves, trazendo novas possibilidades, mas também desafios relevantes.
De acordo com Oliveira e Borges (2024), a reforma representa uma revisão estrutural do pacto federativo, ao introduzir instrumentos como o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), o Comitê Gestor e a adoção plena do princípio da tributação no destino, mecanismos que buscam superar distorções históricas e fortalecer a coordenação federativa. A centralidade do Comitê Gestor, que será composto por estados e municípios, é vista pelos autores como um avanço institucional, capaz de consolidar práticas de governança cooperativa antes inexistentes. No entanto, ainda pairam incertezas, já que aspectos decisivos sobre a sua operação foram deixados para regulamentação futura, transferindo o conflito político para as próximas etapas (Taufner; Camargos, 2024).
Um dos pontos mais debatidos diz respeito ao potencial redistributivo da reforma. Taufner e Camargos (2024) destacam que a tributação no destino tende a beneficiar regiões menos desenvolvidas, corrigindo distorções da lógica de origem que historicamente favoreceu estados industrializados. Essa visão é reforçada por Yamamoto, Silveira e Ciabatari (2024), para os quais a nova repartição do IBS pode ampliar a receita dos municípios mais vulneráveis, desde que acompanhada de critérios de distribuição robustos e mecanismos compensatórios eficientes.
Contudo, os benefícios potenciais não eliminam os riscos. Amaral (2024) alerta para a possibilidade de que a transição gere novas tensões federativas, inclusive com a reconfiguração da “guerra fiscal” em novas bases, perigos para micro e pequenas empresas e elevado custo operacional para estados e municípios durante a fase de adaptação ao novo modelo. Já Cavalcante (2021; 2024) chama atenção para o impacto sobre a autonomia subnacional: ao substituir o ICMS pelo IBS, os estados perdem margem para instrumentos de competição fiscal, antes utilizados, embora controversos, como forma de atrair investimentos e mitigar desigualdades regionais.
Outro ponto crucial refere-se à necessidade de repensar a redistribuição no federalismo brasileiro. Lopreato (2020) já argumentava que, sem revisão dos critérios dos fundos constitucionais, como FPM e FPE, a reforma correria o risco de não alterar a desigualdade estrutural do país, pois a simples mudança na base tributária não garante maior justiça territorial, o que não foi tratado por essa atual reforma, como aponta o Ministério da Fazenda (2023).
Nesse mesmo sentido, Souza Júnior, Cavalcanti e Levy (2018) defendiam a necessidade de que a reforma fosse articulada com políticas de equalização, à semelhança de modelos cooperativos observados em países como Canadá e Alemanha, se houver intenção real de fortalecer a coesão regional. A esse respeito, estudos recentes apontam que a reforma de 2023 tende a gerar “efeitos redistributivos positivos, com ganhos para 60% dos estados, 82% dos municípios e 70% da população, especialmente os entes menos desenvolvidos e mais pobres” (IFI, 2024, p. 21).
Além disso, o texto constitucional institui novos mecanismos de equalização, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), criado “com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, por meio da transferência de recursos da União para investimentos em infraestrutura, atividades produtivas e inovação”, com aportes que chegam a R$ 60 bilhões em 2043 (IFI, 2024, p. 26).
O desenho do FNDR, de caráter permanente, reforça a orientação redistributiva da reforma ao substituir parcialmente a lógica da guerra fiscal e estruturar um instrumento voltado ao desenvolvimento equilibrado entre os territórios.
É importante considerar também os impactos econômicos diretos nos municípios. Conforme ressaltam Yamamoto, Silveira e Ciabatari (2024), a simplificação do ambiente tributário e a redução dos custos de conformidade tendem a estimular o empreendedorismo local e atrair investimentos, o que pode fortalecer a arrecadação própria municipal no longo prazo, ainda que de forma indireta. Isso é particularmente relevante para municípios de regiões periféricas, cuja capacidade de arrecadação própria é historicamente limitada, como demonstrado pelos indicadores de Autonomia e o IFGF (Firjan, 2025).
Entretanto, como destaca Amaral (2024), nenhuma reforma tributária será capaz, isoladamente, de corrigir problemas que derivam de um modelo histórico de concentração de riqueza e infraestrutura nas regiões centrais do país. Os resultados fiscais e de desenvolvimento, do IFGF e IFDM, observados nos municípios da Paraíba, por exemplo, reforçam que desigualdades locais se articulam com limitações institucionais, capacidade administrativa e fragilidades do sistema de financiamento público (Firjan, 2025).
Assim, a reforma tributária inaugura um novo ciclo para o federalismo fiscal brasileiro, mas seus efeitos dependerão de como estados e municípios se reorganizarão política e administrativamente. Seu potencial para promover maior equidade e fortalecer capacidades locais é real, porém condicionado à governança federativa, à qualidade da regulamentação e ao aprimoramento dos mecanismos redistributivos. Para que a reforma contribua efetivamente ao desenvolvimento local e regional, será indispensável articular mudanças tributárias com políticas públicas orientadas à justiça territorial, ao fortalecimento institucional e à redução das desigualdades que moldam o país desde sua formação (Amaral, 2024; Yamamoto; Silveira; Ciabatari, 2024).
Bruna Martins Silva é mestranda em Desenvolvimento Regional, com pesquisa voltada à Gestão Fiscal. Graduada em Direito e em Contabilidade, possui especializações em Direito e Processo Tributário, bem como em Gestão Pública Municipal. Servidora pública municipal há mais de cinco anos.